Wie könnte die Zuwanderung aktiver gesteuert werden?

Der Abstimmungskampf um die 10-Millionen-Schweiz hat deutlich gemacht, wie sehr das Thema Zuwanderung die Schweiz bewegt. Obwohl sie wirtschaftlich stark davon profitiert hat, ist unbestritten, dass Zuwanderung auch Herausforderungen mit sich bringt. Diese betreffen vor allem die Nutzung öffentlicher Güter wie der Verkehrsinfrastruktur, Gesundheits- und Bildungsinstitutionen, aber auch den Zugang zu bezahlbarem Wohnraum und Fragen der Integration. Es stellt sich deshalb die Frage, welche Instrumente die Schweiz nutzen kann, um die Zuwanderung möglichst effektiv zu steuern.

Von der zugewanderten Bevölkerung in der Schweiz stammen 1,6 Millionen Personen aus den EU-/-EFTA-Staaten und 800’000 aus Drittstaaten. Erfolgt die Zuwanderung aus Drittstaaten, wird sie in der Schweiz aktuell über die Zuteilung von Kontingenten verbunden mit einem Inlän dervorrang gesteuert. Für die Kontingente legt der Bund jährliche Höchstzahlen fest, welche auf Kantone und Branchen verteilt werden. Im letzten Jahr wurden 8’500 Kontingente für Fachkräfte aus Drittstaaten vergeben, wobei nicht alle ausgeschöpft wurden. Im Rahmen des Inländervorrangs muss ein Arbeitgeber nach weisen, dass keine geeignete inländische Arbeitskraft rekrutiert werden konnte. Zudem besteht eine Stellenmeldepflicht für bestimmte Branchen.
Die Zuwanderung aus dem EU-/-EFTA-Raum wird durch das Personenfreizügigkeitsabkommen (FZA) ebenfalls verbunden mit einer Stellenmeldepflicht geregelt: Aus diesen Staa ten darf sich in der Schweiz niederlassen, wer einen gültigen Arbeitsvertrag vorweisen oder den Nachweis erbringen kann, dass er über ausreichend finanzielle Mittel verfügt, um den eigenen Lebensunterhalt zu bestreiten. Zum Zweck einer dauerhaften Erwerbsarbeit sind auf diesem Weg im letzten Jahr 85’000 Personen zugewandert.

Alternativ oder ergänzend zu den bisherigen Steuerungsmodellen könnte die Zuwanderung statt über die Anzahl zugelassener Personen (Menge) durch eine Zuwanderungsabgabe (Preis) gesteuert werden. Festzulegen wäre die Höhe dieser Abgabe, welche einmalig oder über eine bestimmte Dauer erhoben wer den könnte. In Frage kämen entweder ein Fixbetrag oder eine prozentuale Abgabe auf den Lohn. Letzteres würde verhindern, dass sich nur vermögende Personen bzw. zahlungskräf tige Unternehmen die Einwanderung leisten könnten und damit bestimmte Branchen gegenüber andern bevorzugt würden. Fraglich ist, wie hoch ein solcher Betrag sein müsste, damit die Zuwanderung effektiv gebremst würde. Dazu liegen bisher kaum internationale Erfahrungswerte vor.
Der Bundesrat hat in seinem Bericht zur Zuwanderung vom Mai dieses Jahres geprüft, welche Voraussetzungen gegeben sein müssten, damit eine solche Abgabe praktikabel und rechtlich umsetzbar wäre. Die Abgabe als Verwaltungsgebühr auszugestalten, wäre kaum möglich, da der zulässige Betrag nicht hoch genug angesetzt werden könnte, um eine Lenkung zu erzielen. Gemäss Bericht wäre eine Zuwanderungsabgabe aus rechtlichen Gründen deshalb am ehesten als Lenkungsabgabe auszugestalten. Da der Bund gemäss Art. 121 BV für den Ausländer- und Asylbereich zuständig ist, wäre hierfür auch eine verfassungsrechtliche Grundlage gegeben. Allerdings müssten sämtliche Einnahmen aus diser Abgabe vollumfänglich an die Bevölkerung oder allenfalls zusätzlich an die Wirtschaft zurückfliessen.

Die dauerhafte Einführung einer Zuwanderungsabgabe wäre gemäss dem Bundesratsbericht allerdings nicht mit dem Personenfreizügigkeitsabkommen der EU vereinbar, weil damit das Diskriminierungsverbot zwi schen den Vertragsparteien verletzt würde. Das neue Vertragspaket mit der EU sieht indes eine Schutzklausel vor, die es der Schweiz ermöglicht, die Zuwanderung bei schweren wirtschaftlichen und sozialen Problemen zu beschränken. Der Bundesrat muss künftig die Aktivierung der Schutzklausel prüfen, wenn gewisse Schwellenwerte oder Indikatoren bezüglich Zuwanderung, Arbeitsmarkt, sozialer Sicherheit, Wohnungswesen oder Verkehr überschritten werden.
Hierfür könnte eine Zuwanderungsabgabe als vorübergehende Massnahme zur Beschränkung der Zuwanderung vorgesehen werden. Am 21. August hat die staatspolitische Kommission des Ständerates mit 7 zu 0 Stimmen bei 6 Enthaltungen empfohlen, die innerstaatlichen Grundlagen für eine vorübergehende Einführung einer Zuwanderungsabgabe im Rahmen der Schutzklausel zu schaffen.

Weil in den kommenden Jahren aufgrund der demografischen Entwicklung Arbeitskräfte fehlen, ist arbeitsmarktorientierte Zuwanderung für die Schweizer Wirtschaft auch künftig eine Notwendigkeit. Sie soll dabei möglichst über marktorientierte Anreizstrukturen und nicht über staatliche Vorgaben gesteuert werden. Die IHK sieht es als prüfenswerte Option, wenn ergänzend zu den bestehenden Instrumenten das Parlament bereits heute im Ausländer- und Integrationsgesetz eine rechtliche Grundlage schafft, um im Fall einer Anrufung der Schutzklausel gegenüber der EU vorübergehend eine Zuwanderungsabgabe erheben zu können. Verpflichtungen, die sich aus internationalem Recht ergeben, sind dabei zu beachten.